Il prof. Armao sulla questione delle Province

GAETANO ARMAOLa vicenda delle Province dopo la bocciatura da parte dell’Ars della proroga alla legge del luglio scorso apre degli scenari cha hanno bisogno di approfondimenti tecnici legislativi di un certo livello. Abbiamo chiesto ad un esperto del settore,  il prof. Gaetano Armao , ex assessore regionale e docente di diritto amministrativo europeo e comparato nell’Università di Palermo. Ecco una sua considerazione come nostra esclusiva.

Le Province regionali e l’autonomia concepita come libertà di improvvisar Con la legge regionale 7/2013 le province regionali sono state sottoposte ad una “gestione provvisoria”, in vista della “istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta” e delle “città metropolitane” che avrebbero dovuto sostituirle “entro il 31 dicembre 2013”.

Si tratta di una normativa contraddittoria che, dopo che l’attuale giunta regionale aveva convocato per ben due volte le elezioni provinciali, si connota sopratutto per l’effetto ‘annuncio’  sebbene strumentalmente propagandata quale ‘riforma epocale’.
Infatti, al di la’ delle intenzioni enunciate al primo comma dell’art. 1, al successivo terzo comma la norma si limita a prescrivere la mera sospensione del “rinnovo degli organi provinciali” prevista sino al “31 dicembre 2013”.
Tale adempimento l’ARS non ha potuto tempestivamente rispettare – giova ricordarlo – poiché il governo regionale non ha presentato un disegno di legge di riforma in attuazione dell’art. 15 dello Statuto. Mentre il ddl di proroga delle gestioni commissariali e’ stato sottoposto tardivamente al parlamento, non offrendo alcuna possibilità di rimediare ad un voto come quello espresso qualche giorno fa.
Ebbene decorso il termine del 31 dicembre, potrebbe convenirsi che ai commissari si applichino i termini di proroga delle funzioni sancite dall’ordinamento regionale (da qui i 45 giorni di cui si discute). Ma tale rimedio non esonera il Governo dall’avviare immediatamente le procedure per la celebrazione delle elezioni provinciali.
Infatti, a norma dell’art.1 della l.r. n.22/1995 sono state quivi recepite le disposizioni del D.L. 16 maggio 1994, n.293, convertito con modificazioni nella legge 15 luglio 1994, n.444, che ha introdotto una disciplina generale della proroga degli organi amministrativi.
La disciplina in questione prevede che gli organi non ricostituiti nel termine di durata per ciascuno di essi previsto sono prorogati per non più di 45 giorni decorrenti dalla scadenza del termine medesimo e che, nel periodo di prorogatio, gli organi stessi possono adottare esclusivamente gli “atti di ordinaria amministrazione nonchè gli atti urgenti ed indifferibili, con indicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilità”. Prevede altresì espressamente la decadenza degli organi non ricostituiti entro il termine massimo di proroga, con conseguente sanzione di nullità degli atti adottati dagli organi decaduti.
Orbene, giusta l’art.1 cit. della l.r. n.22/95 le disposizioni suindicate si applicano “agli organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo della Regione, nonchè degli enti pubblici da essa dipendenti o comunque sottoposti a tutela, controllo o vigilanza ….” conseguentemente, come precisato dall’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione siciliana (parere 299.99.11) – deve rilevarsi che nella formulazione in ordine agli organi interessati alla disciplina generale sulla proroga, così come disciplinata dalla l.r. n.22/95, non siano contemplati gli organi di gestione straordinaria degli enti pubblici, ma solamente gli organi di gestione ordinaria.
Ed infatti, la gestione commissariale di un ente pubblico, sopratutto se di rilevanza costituzionale quali le Province, deve ritenersi caratterizzata dalla eccezionalità e dalla temporaneità e come tale può essere disposta solo nel caso in cui gli organi di amministrazione ordinaria non siano in grado di compiere gli atti di gestione – art. 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana (decreto legislativo presidenziale 29 ottobre 1955, n. 6) approvato con legge regionale 15 marzo 1963 n. 16 e successive modificazioni e integrazioni – o, come nel caso di specie, previa specifica previsione di legge.
 Tuttavia, come ricordato dall’organo consultivo regionale, il silenzio delle citate disposizioni sulle gestioni commissariali non implica, tuttavia, un divieto di ricorrere alla prorogatio dei commissari dopo la loro scadenza. E ciò in quanto la prorogatio dei poteri è un istituto di diritto pubblico di portata generale ammesso all’ordinamento come rimedio eccezionale e di breve durata, diretto a garantire la funzionalità degli organi amministrativi senza soluzione di continuità tutte le volte in cui non si sia potuto tempestivamente procedere alla rinnovazione degli organi stessi.
 Ebbene proprio nel citato parere l’Ufficio legislativo e legale ha precisato, per quanto riguarda specificatamente la gestione commissariale, che secondo un orientamento giurisprudenziale  essa  non sarebbe soggetta a prorogatio (cfr. C. Cass., Sez. lav., 11 dicembre 1979, n.6454; Corte dei conti, Sez. Controllo, 16 luglio 1991, n.45 e 11 maggio 1998, n.31/Rel.), mentre altro orientamento giurisprudenziale ha ritenuto ammissibile anche alla gestione straordinaria il regime di prorogatio, pur se in presenza di adeguate motivazioni e giustificazioni (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 1979, n.751; T.A.R. Sicilia – Catania – Sez. II, 25 maggio 1987, n.428; Corte dei conti, Sez. controllo, 24 gennaio 1995, n.4).
E ciò nel solco di quanto precisato dalla Corte costituzionale la quale ha escluso che “la regola della prorogatio di fatto, a tempo indefinito, sia da considerarsi vigente in quanto inscindibilmente legata all’essenza stessa degli ordinamenti” e per contro affermato che “ogni proroga, in virtù dei principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione”, può “aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da questa indicati” (sentenza n. 208 del 1992).
Sicché se nel caso in questione può trovare applicazione la proroga alle gestioni provvisorie delle Province regionali, con conseguente ultrattività per 45 giorni dei Commissari preposti, quel che non può contestarsi e’ che sorga l’obbligo in capo alle competenti strutture regionali di attivare le procedure per scongiurare il blocco delle funzioni affidate alle province al termine del periodo di proroga e quindi, in assenza di altro riferimento normativo, procedere alla convocazione dei comizi elettorali.
E questo mentre al livello statale (dove sono state prorogate le gestioni commissariali delle province) si sta ancora definendo il disegno di riforma per renderlo conforme alle prescrizioni della Costituzione  – anche a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 220 del 2013 che ha dichiarato incostituzionale lo scioglimento degli organi e di nomina dei commissari nelle amministrazioni provinciali disposti in applicazione dell’art. 23 del c.d. decreto salva Italia – e della Carta europea delle autonomie locali.
In tale ultima prospettiva giova, infatti, ricordare che soltanto una minoranza (9) dei 28 paesi dell’Unione europea non ha un secondo livello di autonomia locale. Si tratta di paesi di piccole dimensioni (Cipro, Lussemburgo, Malta) o che per motivi storici hanno solo il livello comunale di base (Austria, Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Portogallo, Slovenia), mentre negli altri 19 paesi esiste un secondo livello di governo locale di carattere politico e non burocratico.
In conclusione, decorso inutilmente il termine del 31 dicembre che la l.r. n. 7 del 2013 ha fissato, non può consentirsi una ulteriore vulnerazione del principio democratico e della sovranità popolare su cui radica l’ordinamento in virtù di fondamentali norme costituzionali (artt. 1 e 5), ed occorre procedere alla convocazione dei comizi elettorali. E tale procedimento necessitato potrebbe essere interrotto soltanto da una nuova (ma comunque assai circoscritta nel tempo) proroga che il Parlamento potrebbe approvare entro qualche giorno (ma dopo l’approvazione dei contestati documenti finanziari, già in ritardo rispetto alle previsioni di legge).
Per le province regionali siciliane si prospetta, quindi, un vero e proprio guazzabuglio istituzionale, effetto dell’approssimazione ed improvvisazione con la quale il governo regionale ha affrontato un delicatissimo problema istituzionale qual’e’ la riforma delle strutture di governo delle aree vaste ed intermedie.
Sembra così che più che di attuazione dello Statuto autonomistico della Sicilia se ne stia perpetrando l’ennesimo tradimento tra riforme annunciate ed improvvisazione divenuta regola di governo

 

di Direttore31 Dic 2013 09:12